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臨沂河東城市建設投資集團有限公司國企參與PPP項目

新聞資訊

臨沂河東城市建設投資集團有限公司國企參與PPP項目

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通知公告
2017/12/12
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【摘要】:
在近3年PPP市場的盛況中,地方國企與央企、民營企業一起構成我國社會資本的主力軍。
  在近3年PPP市場的盛況中,地方國企與央企、民營企業一起構成我國社會資本的主力軍。雖然《財金(2014)113號文》中對地方國企參與PPP項目作出了一定的限制,規定社會資本“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”,但由于《國辦發〔2015〕42號文》規定,對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,為地方政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業參與當地PPP項目消除了制度性障礙。
  龍元明城PPP研究中心和明樹數據跟蹤統計了2014年以來地方國企參與中國PPP市場的數據。我們發現地方國企通過跨層級投資和跨區域投資等多種路徑突破其參與當地PPP項目的限制,斬獲了巨大的市場份額。截至2017年11月底,其中標個數已經達到1428個,占市場總成交個數的25.34%,中標規模累計達21617.11億元,占市場總規模的26%。無論以成交規模占比或是以成交項目個數占比作為分析指標,地方國企在PPP領域中的市場份額呈現上升趨勢。
  地方國企類社會資本的基本特征
  報告從注冊地區域、上市與否、行業背景三個角度對參與PPP項目的地方國企的基本情況進行了統計和分析。我們發現,來自新疆的地方國企共有86家,是地方國企來源最多的省份。來自于華東地區的福建省、山東省,華北地區的北京以及西南地區的四川省的地方國企也較多,上述省份均有超過40家地方國企參與了PPP項目。地方國企中,非上市企業占據了絕大多數的份額,占比達到了96.00%,是項目獲取的主要力量。從行業背景看,建筑承包商背景的地方國企占絕大多數,獲得了10255.21萬元的項目總額,占比達到47.5%。
  地方國企PPP市場份額的區域變動趨勢
  報告進一步分區域對全國31個省、自治區、直轄市范圍內的地方國企PPP項目市場份額做了統計分析。我們發現在其中大多數省、自治區、直轄市范圍內的地方國企中標項目個數和規模的占比自2015年12月份以來均有所上升,地方國企在近2/3的地區仍是中標PPP項目的重要主體;而在8個省、自治區,地方國企的中標項目個數和規模占比有不同程度下降。
  報告參照行業屬性將PPP項目分為了19個細分行業,統計發現多數行業中地方國企在中標項目個數和規模的占比從2015年12月到2017年11月以來均有所上升。地方國企中標規模最大的三個行業類型分別為交通運輸,市政工程和生態建設與環境保護類項目。其中地方國企中標的交通運輸類項目共落地項目規模9021.65億元,占所有交通運輸類項目落地總金額的36%;市政工程類項目中標規模為6219.43億元,規模占比為23%;生態建設與環境保護類項目規模為1776.61億元,規模占比為36%。就落地項目規模變動趨勢來看,地方國企在科技、能源、市政工程、醫療衛生、水利建設、旅游、養老、文化、保障性安居工程等領域的PPP項目落地項目規模占比中均有所下降。
  為了進一步分析地方國企在PPP市場的行為特征,本報告從項目規模、區域、行業、項目層級、項目付費類型、期限、項目執行效率、項目聯合體情況以及報價偏好等角度深入分析了地方國企所成交的PPP項目的基本特征。我們發現:
  地方國企牽頭或單獨中標的項目平均規模達15億元,期限集中在20年以下。
  地方國企中標項目的區域分布與市場總體趨勢相似,主要集中在云南、浙江、新疆等地區。此外,河南省也是地方國企的集中中標區域。
  從區域分布來看,地方國企在西部地區投資的規模最大,金額達8863億元。若以地方國企中標規模占該省總落地項目金額比例來看,地方國企中標規模占比最高的為云南省和西藏,達到了53%。
  地方國企中標項目的回報機制主要是政府付費和可行性缺口補助,項目中標個數占比最大的為區縣級項目,而規模占比最大的為市本級項目。
  地方國企中標規模最大的三個行業類型分別為交通運輸,市政工程和生態建設與環境保護類項目。在城鎮綜合開發、文化旅游、能源、農業、養老、體育等運營屬性較強的行業領域中,地方國企并不占優勢,其規模占比均在15%以下。
  我們的統計數據發現,大部分地方國企更傾向于單體參與競爭。
  從執行效率來看,地方國企整體執行效率高于市場平均水平,達到了55%,展示出了更為高效的項目執行效率。
  地方國企的競爭方式探討
  與央企和民營企業相比,地方國企在PPP業務拓展過程中存在一些值得探討的趨向。
  跨區域競爭能力兩極分化嚴重。跨區域投資是地方國企參與PPP項目的重要途徑之一,因此我們以地方國企在其注冊地省份之外項目規模占比為指標分析其跨區域投資能力。在所有地方國企投資的項目中,中標人在本企業注冊地省份中標的項目數為 958 個,中標金額為 15265.6 億元;非注冊地省份項目中標項目數為 470 個,金額為 6351.52 億元,說明地方國企還是更傾向于在自己本省區域范圍內投資,通過跨層級投資的方式來獲得項目。
  地方國企參與的本地區同級別項目中,省級項目共中標36個,占所有省本級項目的83.72%;省本級項目幾乎均為本省的同級地方國企中標。其中,市級地方國企參與的本市及本市下區縣級項目個數共254個,占地級市級項目的56%。
  我們將地方國企在注冊地中標規模(個數)比上地方國企總中標規模(個數)為衡量指標,比值越大說明越多地方國企并沒有實現跨區域的突破。根據統計,規模比值在95%-100%的企業共有454個,其在注冊地省份內中標的項目規模達1.38萬億元,說明地方國企整體跨區域投資能力較為有限。我們進一步地考察了累計中標規模前十的地方國企的跨區域投資情況,發現規模前十的地方國企除了上海建工集團、北控水務(中國)投資有限公司和北京城建設計發展集團股份有限公司等幾家因為本地項目匱乏而主動出擊的地方國企之外,前十名中其他地方國企幾乎 100%都是在注冊地區域范圍進行競爭。綜合以上數據,地方國企在跨區域投資能力方面存在嚴重的兩極分化。
  地方國企依托上級股東增資增加投資能力。資本金融資能力是社會資本在PPP市場上持續投資的重要保障。在目前國內PPP項目股權投資人匱乏的大背景之下,股東的增資是各類社會資本增強投資能力的重要渠道。根據我們的統計,2014年至今,已經參與PPP項目的央企、地方國企和民營企業社會資本分別進行了2993億元、4164億元和2638億元的增資。 具體到地方國企,在所有 632家地方國企中共有 312 家地方國企從2014年開始進行過增資,共計金額 4164.7 億元。而地方國有建筑承包商作為本輪 PPP 項目中地方國企類社會資本的急先鋒,獲得了大量的資金支持。建筑承包商背景類的地方國企獲得增資的企業個數有 170 個,總增資 1424.2 億元。持續性的增資進一步加強了地方國企的競爭實力,幫助他們在 PPP 市場上披荊斬棘。
  偏好政府付費和弱運營的項目。根據上文,地方國企不僅偏好政府付費和可行性缺口補助的項目,從行業占比看,我們也可以明顯的發現地方國企偏好市政等傳統建設工程為主的PPP項目,在城鎮綜合開發、文化旅游、能源、農業、養老、體育等運營屬性較強的行業領域中,地方國企并不占優勢,地方國企需要進一步加強運營類項目的實施能力。
  政策建議
  建立地方國企和地方政府之間明確的合作和風險邊界。根據我們的統計分析,雖然地方國企有三種方式參與PPP項目,但絕大多數地方國企仍然依賴于在本省范圍內參與較低層級政府的PPP項目來獲得業務,我們認為這種成交的結構性失衡可能會扭曲市場的公平公正性。上級地方國企往往在區域范圍內擁有強大的資源和影響能力,和下級政府存在一定程度的聯系,這種聯系在采購過程中會“擠出”其他競爭者尤其是民營企業的市場空間,不利于PPP市場開放程度的提升,也不利于項目物有所值的實現。在合作過程中雙方則可能依賴于非正式協商來解決問題,導致合同執行和績效考核的模糊化,違背了PPP模式提升治理能力、提升市場透明性的原始訴求。
  防范地方國企參與PPP項目的財務風險。192號文針對央企參與PPP項目的風險管控尤其是財務風險管控提出了嚴格的監管措施。實踐中,大量地方國企也遵循著央企的經驗模式來實現PPP項目的投融資安排,積累了一定規模的名股實債和表外資產。但我們認為地方國企在注冊地省份范圍內實施的項目采用上述模式可能會產生新的風險。在資本金層面,地方國企在PPP項目資本金中的名股實債融資不管是否做出表安排,其最終的風險承擔者是地方國企自身和其身后的股東或國資委。再綜合前文統計的增資數據,若部分增資的資金來源穿透后是上級股東的債務資金,就會導致地方國企在本省范圍內跨層級參與PPP項目的“信用混淆”風險增加。無論是以名股實債方式或以債務性資金作為增資來源等方式,實質是上級地方國企用自身信用在支撐下級政府的PPP項目,這種模式的普遍存在不僅導致了地方國企自身的財務風險,也導致高層級的政府融資信用和低層級政府PPP項目的信用風險交織在一起。因此我們建議針對PPP領域地方國企的增資和融資行為也需要進一步的透明化和規范化,杜絕這一模式導致的地方政府信用的模糊地帶。
  加強地方國企在PPP項目中的中長期運營維護能力。從地方國企偏好的項目范圍來看,其牽頭中標占比較高的市政工程類項目往往以工程建設為主,付費模式以政府付費和可行性缺口為主,類型較為單一,因此雖然對市場成長做出了較大貢獻,但對于合作模式的升級、運營效率的提升仍然有待加強。我們建議地方國企應充分發揮自身的平臺優勢和資源優勢,不僅要全面落實已落地項目的中長期運營維護責任,亦要逐步提升其經營性收入的開發能力,改變避免過于依賴政府付費的局面。
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